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《城市管理执法办法》实施中需要把握的几个问题
2018/1/14   发布人:邢台市城市管理综合行政执法局   阅读:2675

住房城乡建设部《城市管理执法办法》(以下简称《办法》)已经于2017年5月1日起实施,从此,全国城管执法有了部门规章依据,具有里程碑式的意义。
 
法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。现在,各地政府和城管部门正在认真学习领会《办法》的立法精神与要求,积极研究实施《办法》规定的内容,在《办法》的框架内开展城管执法工作。笔者认为,在《办法》实施中应当重点把握以下几个问题:
 
第一,关于执法范围
 
《办法》第八条规定:“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定,包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权,以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”
 
《办法》规定城管执法范围采取了概括性的表述,其目的应该是为了给地方立法与城市执法体制改革留有空间,有利于各地方根据实际分步确定城管综合执法范围。
 
现在有的地方设定综合执法范围十分宽泛,甚至有超范围横跨10多个部门集中了2000多项执法权。这是一个大问题,要引起高度注意。因为城管执法部门的人、财、物以及执法人员技术力量,都不足以完成这样多的执法任务。
 
如果违背《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)精神和《办法》规定的城管执法范围实施执法,很有可能降低执法效果,损害行政相对人的合法权益,影响政府公正规范执法。因此,开展城管执法体制改革,应当依据现行有关城市管理法律、法规、规章的规定,正确把握划定城市综合执法范围。
 
第二,关于执法主体
 
我们要正确理解《指导意见》精神和《办法》的规定,准确把握以下问题:
 
1.把握管理重心下移与执法力量重心下移的区别与联系,研究管理事权与执法权清单;
 
2.城市管理重心下移可以到社区、村居,执法队伍可以下移到街办或者乡镇,但城管执法主体不能下移,执法主体至少要保留在区一级,而不能下发到街办。
 
第三,关于执法保障
 
《办法》规定执法保障主要包括统一执法制式服装和标志标识,加强执法装备配备和财政保障,推进数字化城市管理平台的应用。
 
在《办法》实施当中应当准确把握以下两个问题:
 
1.城管协管员是否需要着装?答案是肯定的,应当着装,而且应当全国统一。
 
2.推进数字化城市管理平台的应用,要注意改变传统管理方式,将城市管理平台考核事项由事后处理改为源头治理,考核责任单位每日处理违法行为的减少量,提高智慧城管效能,更好地服务于市民。
 
第四,关于执法规范
 
按照《办法》规定,要研究落实执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核等制度。
 
目前,音像记录在所有城管行政执法采集的证据种类中,是最能真实记录城管行政执法全过程的证据,是具有关联性、真实性和合法性的证据。
 
音像视频证据的收集、使用将成为城管行政执法主要使用的证据,代表着证据使用未来的方向。
 
因此,城管执法部门要把握以下环节:一是对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程,要进行音像记录;
 
二是对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所,要进行全过程音像记录。
 
就城管执法来说,直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动主要是拆除违法建设和集中整治市容市貌秩序,这是最容易发生“暴力抗法”和“暴力执法”的执法活动,是造成人员伤亡与重大财产损失的高危场所。因此,针对这样的现场执法活动进行全过程音像记录非常必要和重要。
 
第五,关于协作和配合
 
为解决城管执法协调配合问题,《办法》关于协调配合问题规定了3个条款,分别是第五条、第三十五条和第三十七条。其中《办法》第五条规定:“城市管理执法主管部门应当推动建立城市管理协调机制,协调有关部门做好城市管理执法工作。”
 
笔者认为,除了城市管理执法主管部门应当推动建立城市管理协调机制外,应当由城市管理的第一责任主体——地方城市人民政府牵头建立城市管理协调机制,重点是划定城市管理权与城管执法权的边界。
 
同时,各地城管执法部门应当提请本级城市人民政府在构建城市管理协调配合机时,决定城市管理执法机关在编制城市管理规划、建设城市市政公用基础设施项目时提前介入,使城市规划和城市建设前期就能够兼顾到后续城市管理的需要。
 
第六、关于执法监督
 
要构建全社会对城管执法投诉、举报等监督制度,规范城管执法行为,对违法执法行为要建立严格法律责任制度。
 
第七、开展地方立法
 
各地要以《行政处罚法》《行政强制法》等法律法规规章的规定为依据,按照中发37号文件积极开展城市管理地方立法工作。
 
《办法》在城管综合执法范围等规定方面,已经为地方城管立法留下空间,各地方要结合本地实际,优先集中执法条件成熟的执法权,使城管执法在法律法规规章规定的范围内依法执法、规范执法和文明执法,为人民管理好城市,让城市更有序、更安全、更干净。
 
《办法》作为部门规章尽管行政法效力的层级还不够高,但这毕竟是城管依法执法的开始。我们应当在贯彻实施《办法》的过程中,总结执法经验,研究如何将《办法》提升为国务院行政法规,并推进全国人大城市管理立法进程。

(作者系扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授)
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