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建构“互联网+”行政执法的新生态
2018/7/18   发布人:邢台市城市管理综合行政执法局   阅读:1088

建构“互联网+”行政执法的新生态是个系统工程,需要借助信息平台推进行政执法一体化,解决执法部门化问题,并将现场执法转化为非现场执法、推进执法的半自动化。创设简易送达,简化优化执法程序,建构“行政执法监督平台+海量的群众”。公开行政执法决定书,推进行政决定的执行,释放市场和社会的活力。

连接,本身是互联网的基本属性。通过连接,互联网能够缩短信息传播时间,去除政府自身、市场自身、社会自身及其相互之间的中间环节,降低交易成本,增强人与人之间的互动黏性,提高资源配置和政府管理的效率。但是,目前我国行政执法互联网化的速度还很慢,程度还不够深。本文尝试探讨,如何用互联网(包括物联网、云计算、大数据等)的思维和技术建构行政执法的新生态。

一、借助信息平台推进行政执法一体化

我国市县级行政执法主体太多,执法部门化愈演愈烈,行政执法协助难,行政管理的碎片化效应明显,很难达到行政管理一体化目标。比如,城管综合执法部门执行的主要是规划等领域的行政处罚权,如果不能获得规划的行政许可信息,则难以开展违法建设执法活动,实践中如何获得其他部门的许可信息成为难题。

“免费+增值”是互联网企业最常见的盈利模式,而这一模式往往要有两个战略资产:让人欲罢不能的产品和有效的平台。打破执法部门信息孤岛现象的重要措施之一,就是借助信息化,实现行政执法的平台化、体系化。任何一个行政执法部门,都能直接收集到违法行为人的相关违法行为信息,并将其作为裁量的考虑因素,从而加大违法行为人的成本,推进执法环境从“一处违法,一处受制”到“一处违法,寸步难行”,执法效果从“一根线”扩张到“一张网”,充分贯彻行政一体原则,发挥行政机关的合力。

同时,行政执法的一体化可以节约成本,提高效率。这里需要借助的是云计算技术。当前,我国不少部委都有自己的“条条”执法信息系统,鸡犬之声相闻,但老死不相往来。为了解决类似问题,2011年,美国联邦政府发布了《联邦政府云战略》,该战略要求各个机构必须确定3个可以推向云平台的系统,并在年内完成至少一个。同时,联邦政府2094所数据中心,通过云计算,在2011年合并了137所。

二、将现场执法转化为非现场执法,推进执法的半自动化

当前,行政机关人手少,任务重,发现线索难,执法成本高。通常来讲,行政执法机关的案件来源有投诉举报、行政检查、其他机关转交、上级交办等形式。目前,行政检查是行政机关主动获得监管信息的最主要方式,因此,行政机关更倾向于使用行政检查,但行政检查易滋生寻租,重复检查多,检查的透明度和可预测性低,也影响企业的正常经营活动,不利于营造公平竞争的发展环境,推动大众创业和万众创新。实践中,为了更好地发现和制止违法行为,不少地方和部门推行网格化执法,即将管辖区域划分成面积均等的网格(通常是一万平方米),在每个网格中配备相应的执法人员,这种人海式战术效果好,但成本比较高,如果每个行政执法部门都这么搞,财政将不堪重负。要解决“人少、事多、成本高”的执法难题,必须向科技要生产力。

一是借助物联网、智能手机等技术、设备,解决发现执法线索难、人力资源不足、执法成本高的问题。据北京市城市管理综合行政执法局介绍,城管系统在建筑工地安装噪声监测仪,噪声超标则自动报警,实现了监管的自动化和常态化。其实,视频监控、遥感、无人机、无人驾驶汽车、机器人等都可以在适当的场所和领域使用。可以想象,将梳理好的行政执法依据、行政裁量标准、行政执法流程、行政执法文书等载入固定的程序,人工智能机器人上街执法巡查,收集证据,作出初步处理决定,也不是不可能。

二是补足执法科技化、信息化的“木桶”短板。比如,疲劳驾驶、超载等问题,立法已经比较完善,需要的是加大实施力度。《道路安全管理法实施条例》第14条规定:“用于公路营运的载客汽车、重型载货汽车、半挂牵引车应当安装、使用符合国家标准的行驶记录仪。交通警察可以对机动车行驶速度、连续驾驶时间以及其他行驶状态信息进行检查。安装行驶记录仪可以分步实施,实施步骤由国务院机动车产品主管部门会同有关部门规定。”行驶记录仪的成本并不昂贵,我国长途客运汽车、渣土车事故频发,机动车强制预安装芯片是个解决路径。芯片记录疲劳驾驶、超速等信息,行为人一旦违法,则信息自动传输给执法部门,执法部门据此作出行政执法决定,这样就实现了全天候、自动化执法。此外,如果公安和城管等执法部门安装的摄像头共享给其他执法部门,相当多的室外巡查可转换为室内网上巡查。

三是完善投诉举报的激励机制。投诉举报能够降低行政机关的执法成本。当然,行政执法的非现场化、半自动化离不开智能手机,离不开“移动互联网+”。2015年,贵州省贵安新区管委会开发了行政审批局移动互联网办公系统,将执法人员从工作场所解放出来,有网络的地方都是工作场所,工作效率大大提升。

三、创设简易送达,简化优化执法程序

目前,送达难、送达多影响了行政执法的效率。关于送达难,通常是行政相对人恶意逃避送达程序,直接送达、留置送达、邮寄送达等都不能达到送达目的,行政机关只能选择公告送达,但公告送达的问题是送达周期长、成本高。关于送达多,不少违法相对人不需要正式的行政执法决定书(比如违法占道停车),而这类案件数量非常大,逐件送达无疑影响了行政效率。

解决送达难,“互联网+送达地址确认书制度”是一条路径。能电子送达的,制度上要允许电子送达。受送达人有义务提供真实有效送达地址,因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知行政执法机关、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收,导致文书未能被受送达人实际接收的,文书退回之日视为送达之日,但受送达人能够证明自己在文书送达的过程中没有过错的,不在此限。这就在一定程度上解决了行政相对人规避送达程序的问题。

解决送达多,建议创设简易送达制度:一是行政执法机关可以给行政相对人发送“手机短消息/网络社交账号留言/电子邮件”等,告知其登录行政机关网站的密码和账户,获取正式的行政执法决定书。二是允许行政机关向行政相对人送达不加盖印章②的执法决定书,在法定的异议期后起算行政复议、行政诉讼救济期间,相对人没有在异议期提起异议的,决定书视为送达,案件的范围可以大于简易程序的范围,锁定在高频且对相对人影响较小的案件。三是送达地址确认书要明确附上受送达人的手机号码、电子邮箱地址、QQ账号、微信账号、支付宝账号等信息,并告知其简易送达的异议期及相应的程序、实体权利。

四、对行政执法的监督从“官督”到“众督”

当前,行政机关及其执法人员不作为问题突出,对行政执法行为的监督效果不甚理想。政府信息公开尚不能满足市场与社会自主运行的需要。要解决这些问题,不能单靠政府自身,必须依靠人民群众的力量,依靠公开的力量,通过“免费”开放政府数据,主动公开行政执法决定书,获得市场与社会自我治理的“增值”服务。

一是建构“统一的行政执法监督平台+海量的群众”的“众督”模式。智能手机的普及使得群众获得证据更加容易,“统一的行政执法监督平台+海量的群众”的“众督”模式,不受时间、地点限制,更接近于事中监督。这是“平台+点”互联网架构在政府管理中的直接运用。

二是用公开推进行政决定的执行。法院的实践可以作为参考。截至2015年12月3日,中国裁判文书网已公布裁判文书1165万份,总访问量达到3.4亿人次。全国已有245万名被执行人被列入失信被执行人名单,其中34%的失信被执行人慑于联合信用惩戒的威力而自动履行义务。现行法律关于罚款数额规定的违法成本非常低,比如,违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚,可以适用简易程序。在难以大规模修改现行法律的情况下,公开行政执法决定书是一个非常好的选择,有助于提高违法成本,降低守法成本。

三是公开释放市场与社会的活力。比如,公开行政执法决定书,征信企业可通过收集、整理、分析有关个人和企业的处罚、许可、补贴等信息制作信用调查报告获利;征信企业持续关注行政执法决定书信息,进而行政相对人也会持续地努力依法办事。除了征信企业,口碑类网站可以将服务业企业的行政决定书信息作为置顶评论,财经类网站可以加大对企业许可、处罚、补贴类信息的整理、分析,向投资者提供更为全面的投资分析报告。在信息时代,信息是比物质和能源更为重要的资源,信息的产生、发布、使用和整合将成为经济活动的枢纽。 公开行政执法决定书,政府除了减轻治理压力,还可能找到新的经济增长点。

五、行政执法大数据分析推进决策与执法优化

科学的行政决策离不开对行政执法大数据的分析。目前,不少政府机构还是固守定性分析的决策模式,定量分析还有较大推广空间。抽样调查仍然是政府决策的最主要方式,基于对全部数据进行分析的大数据决策模式尚不多见。而大数据时代意味着更广泛、更深层的开放和共享,更精准、更高效、更智能的管理革命。

一是优化行政决策。决策的科学离不开对总体数据的分析。比如,可以借助春节期间出行的大数据,为解决春运难题提供思路。再如,可以收集法律实施中的问题,及时反馈立法,进而实现法律的动态完善。

二是预测违法信息。北京市城市管理综合行政执法局通过对全部投诉举报电话进行定量分析,得出每年夏季晚上某固定时段占道经营违法行为上升的结论,结合指挥系统的位置信息,调配执法力量,开展执法活动,实现了科学执法。美国纽约市警察局曾将案件以圆点的形式标注在地图上,不同颜色代表不同类型犯罪,特定位置的成串圆点则表示发生系列案件。针对数据分析进行重点治理,纽约市的治安指标不断下降。这套后来被美国司法部推广的“地图映射和数据驱动的治安管理系统”,被证明在治安以外的交通等领域也行之有效。

硬币总有两面。“互联网战略”既是“互联网+”,也是“互联网-”,我们还要警惕“互联网+”行政执法的副作用。一是广泛的信息化可能危及信息安全。西方国家仍处于信息技术的高端,斯诺登“棱镜门”事件只是信息安全问题的一个缩影,在推进政府治理“互联网+”的同时,必须充分考虑信息安全因素。二是信息化系统将执法流程固化,新的改革措施出台后,很难快速落地。三是大规模的数据采集、网络侵权难以恢复原状,决定了商业秘密、个人隐私将会遇到前所未有的挑战,其保护、利用规则也会因应更新。

 

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